Een tijd geleden schreef ik het volgende over de ambtenarij in Nederland.
‘Wie heeft bij Verkeer en Waterstaat de beslissing genomen om KLM en NS te veel te laten betalen voor de concessie, wel wetende dat als er verliezen van kwamen de overheid daar toch weer voor op zou draaien, linksom of rechtsom?
Vanwaar die druk van het ministerie om compensatie te zoeken voor de te hoge concessie betaling in de kwaliteit van het te leveren materieel?’
Een Europese aanbesteding brengt mee dat men iets uit te leggen heeft wanneer niet gekozen wordt voor de aanbieding met de beste prijs/kwaliteit verhouding. Maar in dit geval was de reputatie van AnsaldoBreda zo slecht dat op grond van kwaliteit hun aanbieding gemakkelijk kon worden genegeerd. Berghuis had bronnen die hem verteld hebben dat het departement in Italiaanse richting druk heeft uitgeoefend omdat er al zoveel geld in het project was gestoken. Vanuit een long term gezichtspunt bekeken een kwestie van goedkoop-duurkoop. Dat had men ook van te voren wel kunnen zien aankomen, denk je dan.
Ik ben geen bewonderaar van Netelenbos, die ook op andere terreinen steken heeft laten vallen, maar dit was niet alleen haar fout. Dit is duidelijk een kwestie van een disfunctionerende overheid. De Graaf legde ons in een artikel in de Volkskrant van 19/1/11 uit waarom ambtenaren in het algemeen en topambtenaren in het bijzonder niet loyaal zijn aan hun ministers zoals de theorie van Max Weber over een goed werkend ambtelijk apparaat dat vereist. Niet alleen Weber, maar ook het staatsrechtelijke leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid gaat uit van loyaliteit en gehoorzaamheid van de ambtenaar. Dat is niet zo maar een formele regel, die geen praktisch belang zou hebben. Maar goed, de regel geldt niet meer en Graaf legt uit hoe het in werkelijkheid gaat.
Ambtenaren, zegt De Graaf, zijn in de eerste plaats loyaal aan het eigen vakgebied en de daarbij behorende professionele regels, niet aan hun minister. Ook zijn ze wel, in hun beleving, loyaal aan de samenleving en de wet.
Max Weber[6] vertelt waarom een bureaucratie uitsluitend fatsoenlijk werken kan wanneer ambtenaren wel strikt loyaal zijn aan hun superieuren. Dat betekent in laatste en eerste instantie loyaal aan de minister, want alleen dan kan het democratische karakter van de overheid worden gegarandeerd. Wanneer de minister er niet op kan vertrouwen dat een ambtenaar doet wat hem wordt opgedragen en hem daarover correct informeert, kan hij tegenover het parlement zijn politieke verplichtingen niet nakomen. Dan wordt de parlementaire controle een farce.
Een voorbeeld van zo’n farce die tot het aftreden van de betrokken ministers[7] heeft geleid, was de berichtgeving aan het parlement over de Schipholbrand.
Wanneer De Graaf dus constateert dat hij die vorm van loyaliteit in Nederland bij zijn onderzoek niet aantreft dan geeft hij daarmee, zonder zich dat met zoveel woorden te realiseren, een verklaring voor het feit dat het Nederlandse bestuursapparaat niet erg goed meer functioneert. Wat betekent het immers, loyaal zijn aan je vak en de bijbehorende regels? Waarschijnlijk vooral loyaal zijn aan je eigen inzichten, en er daarbij van uitgaan dat de ambtenaar de professional is en de politicus niet. Zoiets bleek ook uit een enquête waar De Graaf aan refereert: meer dan de helft van de ambtenaren zou het niet zien zitten om loyaal te werken voor een politicus tegen wiens politieke opvattingen hij bezwaren heeft.
Er zijn ook ambtenaren, zegt hij, die de eigen politieke voorkeuren in hun werk uitschakelen, maar zonder dat dit tot de loyaliteit leidt die Weber vooronderstelt. Dan onderscheidt hij een groep ambtenaren die zich vooral op hun privéleven richten en met zware begrippen als ambtelijke gehoorzaamheid en loyaliteit niets van doe hebben. Die zijn op hun werk van negen tot vijf. Ze doen daar wat ze tegen komen en gebruiken daarbij hun eigen oordeel voor wat dat waard is. En tenslotte is er een groep die niemands autoriteit erkent behalve de eigen en daarbij wet en regelgeving naar eigen inzichten interpreteert. Het is me niet helemaal duidelijk in hoeverre hier van vier te onderscheiden groepen sprake is. Veel ambtenaren vertonen alle vier de kenmerken die De Graaf hier onderscheidt. Ze hebben niet zo’n duidelijke politieke voorkeur maar wel duidelijke afkeren, ze overwerken zich niet, en laten zich aan de opvattingen van anderen weinig gelegen liggen. Dat beschrijft misschien wel een meerderheid van Nederlandse ambtenaren. Niet omdat ze niet beter zouden kunnen of willen, maar omdat de bedrijfscultuur zo is: meer wordt niet van ze gevraagd, hun rechtspositie is solide, hun kan weinig gebeuren.
De Graaf komt ondanks zijn analyse, die naar hij zegt op veel onderzoek onder ambtenaren is gebaseerd, niet tot een logische conclusie. Hij veronderstelt niet dat wat de Amerikaanse diplomaten aan hun politieke bazen rapporteerden daadwerkelijk de opvattingen representeerde van de Nederlandse ambtelijke top. Dat de ambtenaren van BuZa de voortzetting van de Nederlandse deelname aan de NATO missie in Afghanistan wenselijk achtten en dat de minister zich gevoegd heeft. Toch is dat wat waarschijnlijk is gebeurd en wat iedereen die Yes, Minister goed heeft gevolgd als vanzelfsprekend zou beschouwen.
Wie de moeite neemt het lemma overheid in te kijken op deze site komt nog een reeks van dit soort beschouwingen tegen. Het probleem kwam met die Afghanistan kwestie in de publiciteit maar het was al langer duidelijk dat de verhouding tussen politieke en ambtenarij in ons land niet is wat hij volgens de regels van een goed werkende democratie zou moeten zijn. Maar minister Schultz Verhagen deed niets.
Blog van Toon Kasdorp 