Wetten en het parlement.

Vóór de Franse revolutie was wetgeving in de meeste Europese landen een zaak voor de koning en zijn staf. Het parlement bemoeide zich er niet mee, behalve als het over belastingwetten ging. Vanouds raadpleegde de koning over belastingen en retributies wel het parlement. Vaak had die raadpleging de vorm van een verzoek of bede. De discussies over vorstelijke bede ’s vormen het begin van de parlementaire tradities.

Als instituut stamt het parlement, dat bij ons de Staten Generaal heette, uit de Middeleeuwen. Het is ontstaan als de vertegenwoordiging van de drie standen, te weten de geestelijkheid, de adel en het deel van de bevolking dat tot geen van beide hoorde, de derde stand. De derde stand was in hoofdzaak een afvaardiging van de steden.

Het parlement werd door de koning bijeengeroepen om als klankbord te dienen, om geraadpleegd te worden over bestuursaangelegenheden en om hem op zijn verzoek van geld te voorzien. Vanouds had het Parlement een of meer Kamers, waarin namens de koning recht werd gesproken.
Omdat er geen pers of andere media waren in die tijd, was het vooral de taak van het parlement om als vertegenwoordiger te dienen van de publieke opinie. Een parlement kwam niet volgens een vaste kalender bijeen, maar alleen als de koning dat nodig vond en sommige koningen hebben helemaal nooit een Staten Generaal bijeengeroepen.
Ook het begrip wet had vroeger een andere inhoud dan tegenwoordig.Wetten waren bedoeld om conflicten in de samenleving te voorkomen of, als ze onvermijdelijk bleken, bevatten wetten de regels om conflicten op te lossen.
De wetten hadden in principe een eeuwige geldigheidsduur. Ze hadden betrekking op belangrijke onderwerpen die het leven van de mensen rechtstreeks raakten. Onderwerpen als het personen- en familierecht, het erfrecht, het strafrecht en de eigendom en gebruik van land en goederen.
Wetten waren formele documenten waarin recht werd geformuleerd, dat meestal al eerder had bestaan in de vorm van gewoonterecht. Ze kregen de wettelijke vorm om er een plechtig en algemeen geldend karakter aan te geven en vooral ook om binnen een groter rechtsgebied de verschillende vormen van gewoonterecht onder één noemer te brengen.
De koning kon niet zo maar nieuwe wetten creëren, en al helemaal niet als die wetten in strijd zouden komen met bestaand gewoonterecht. De wetgever had een taak waar het recht onduidelijk was, of waar in een gebied meerdere vormen van gewoonterecht naast elkaar van toepassing waren. Als dit materiaal eenmaal in z.g. coutumes[1] werd opgetekend, bleek vaak dat ingrijpen van de soeverein nodig was om eenheid te scheppen in wat anders snel een chaos zou worden.
Dat bestuursaangelegenheden, die niets met conflictoplossing te maken hebben, bij wet geregeld zouden kunnen worden was een gedachte die eerder dan de achttiende eeuw niet bestond. Van alle wetsvoorstellen die tegenwoordig in Nederland in het parlement behandeld worden is de overgrote meerderheid alleen maar een wet in de formele zin van het woord. Qua inhoud gaat het meestal om een bestuurshandeling. Het heeft dan wel de uiterlijke vorm van een wet, maar is geen wet in de zin van regelgeving die voor alle burgers geldt. Algemeen bindende regelgeving wordt tegenwoordig vaak gegoten in de vorm van een Koninklijk Besluit, dat dan Algemene Maatregel van Bestuur wordt genoemd. Bij het ontstaan daarvan heeft het parlement geen directe zeggenschap. Dit lijkt zoveel op de wetgeving zoals die voor de Franse revolutie bestond dat men kan constateren dat hier de cirkel weer eens rond is geworden.
De betekeniswijziging van wet van een materieel naar een formeel begrip heeft te maken met ontwikkeling van de machtsverhoudingen tussen Kroon en Parlement. Die heeft in Engeland een beslissende wending genomen aan het einde van de zeventiende eeuw als gevolg van de Glorious Revolution. Onder de leus no taxation without representation, het motto waaronder de Verenigde Staten later hun vrijheid zouden bevechten, kreeg het Britse Parlement een vetorecht op belastingheffing en daarmee op de uitgaven van de koning. Met dit recht als hefboom werd in de loop van de achttiende eeuw het recht op medewerking van het parlement afgedwongen bij de totstandkoming van iedere andere vorm van wetgeving.

Na de Franse revolutie werd de wetgevende functie van de parlementen ook in de meeste andere landen van West Europa ingevoerd. Wetten werden nog wel steeds door de koning en zijn ministers voorbereid en bij het parlement ingediend, maar dat parlement kreeg het recht van initiatief, van amendement en van interpellatie, waardoor het een doorslaggevende invloed verwierf op het wetgevende programma en daarmee op de regering.

In de loop van de negentiende eeuw bleek dat de koning geen ministers meer kon benoemen zonder medewerking van de volksvertegenwoordiging. Een regering die in het parlement geen vertrouwen genoot kon geen wetten meer tot stand brengen en geen uitgaven meer doen en in de praktijk dus niet regeren. De ministersploeg voerde niet langer de wil uit van de koning maar die van een meerderheid uit het parlement.

Nu de macht van het parlement berustte op zijn bevoegdheden als medewetgever werd dat ook de weg waarlangs het zijn macht tot uiting bracht. Als het een maatregel tot stand wilde brengen zorgde het ervoor dat een wet werd aangenomen waarin dit geregeld werd, ook als er in wezen geen sprake was van een algemene de burgers bindende regeling. Oudste voorbeeld van dit soort wetgeving zijn de jaarlijkse begrotingswetten. Sinds die tijd geldt dat het begrip wet de manier aangeeft waarop belangrijke overheidsbesluiten tot stand komen. Wet heeft nu geen inhoudelijke betekenis meer dan die van maatregel, afkomstig van de centrale overheid. Essentieel is alleen nog dat zij tot stand is gekomen via de daarvoor in de grondwet aangewezen procedure.

Wie meent dat de belangrijkste functie van de volksvertegenwoordiging is om controle uit te oefenen op de regering[2] en om te helpen bij de totstandkoming van nieuw recht zal dit geen onverdeeld gunstige ontwikkeling vinden. De werkzaamheden van het parlement worden in beslag genomen door wetgeving in de nieuwere formele zin, en die wetgeving is eigenlijk een vorm van medebesturen. Al wordt in naam nog steeds het hele parlement bij de werkzaamheden betrokken, als het er op aan komt is het de parlementaire meerderheid die de dienst uitmaakt en die mee bestuurt. Dat tegelijk de controle functies van het parlement in het gedrang zijn geraakt is dus geen toeval.
Het assumeren van een deel van de bestuurstaak heeft noodzakelijk afbreuk gedaan aan de oudere functies van het parlement.

Als regering en parlementaire meerderheid tezamen besturen en de controlefunctie, voor zover daar nog vergadertijd voor kan worden vrijgemaakt, bij de parlementaire oppositie is terechtgekomen, wie schept dan recht in de oude betekenis van het woord? Wie controleert de regering als de oppositie daar bij gebrek aan tijd of aan stemmenmeerderheid niet aan toekomt?

Wetten zoals bijvoorbeeld het nieuwe Burgerlijk Wetboek of de Wet op de Inkomstenbelasting, echte wetten dus in de oude betekenis van het woord, worden gemaakt door ambtenaren of door commissies van deskundigen die daarvoor worden benoemd door een minister of door de Kroon. Vaak ook worden zij gemaakt door een combinatie van commissies en ambtenaren.
Een heel enkele keer, zoals in eerste aanleg het geval was bij het Nieuw B.W., wordt een enkel persoon in de vorm van een algemeen geacht deskundige benoemd. In casu was dat de Leidse hoogleraar Meijers. Dit komt wel de kwaliteit, maar niet de representativiteit van de wetgeving ten goede. Onderdeel van ons poldermodel is om in een zo vroeg mogelijk stadium van wetgeving alle belanghebbenden bij elkaar te brengen om zodoende een product te krijgen dat al voor de indiening bij het parlement op een zo groot mogelijk draagvlak in politiek en samenleving kan rekenen. Hierbij past een commissie beter dan een eenzame deskundige.

Aangezien representativiteit en niet kwaliteit het belangrijkste criterium is bij de samenstelling van commissies, is ook het resultaat doorgaans beter vanuit een oogpunt van draagvlak en representativiteit dan van kwaliteit. Dit maakt de juridische kwaliteitscontrole, die wordt uitgeoefend door de Raad van State en in mindere mate door de Eerste Kamer, nogal ter zake dienende. De berichten van de Raad zijn meestal weinig opwekkende lectuur. Zij borrelen meestal over van kritiek op de wetgevingsconcepten, maar deze kritiek kan de gesignaleerde fouten vaak niet meer veranderen, omdat voor het concept al de instemming van de belanghebbenden is gevraagd en verkregen.
Eenmaal ingediend in het parlement komt het ontwerp ter behandeling in de commissies. Dit zijn groepen van Kamerleden, meestal samengesteld uit deskundigen voor bepaalde onderdelen van het regeringsbeleid, afkomstig uit de verschillende Kamerfracties. Hier wordt het ontwerp opnieuw aan een toets van representativiteit onderworpen, maar nu vanuit specifiek politiek standpunt.
Dezelfde belangengroepen, die eerder via hun deskundigen invloed hebben gehad bij het ontstaan van het ontwerp, hebben dat nu via aan hen verwante politici uit de fracties. In de commissies worden de politieke compromissen uitgewerkt en met het oog daarop wijzigingsvoorstellen voorgesteld in een procedure waarbij het voorstel een paar keer op en neer gaat tussen Kamer en regering. Als de wet belangrijk genoeg is volgt een plenair debat.
Het eindresultaat is een wet die doorgaans maatschappelijk breed gedragen wordt omdat ieder zijn inbreng heeft kunnen geven. In juridische kwaliteit doet moderne Nederlandse wetgeving onder voor wetgeving die in vroegere tijden werd vervaardigd.
Terwijl als gevolg van de veranderde taakstelling van het Parlement het functionele onderscheid tussen regering en Kamermeerderheid is vervaagd is ook het verschil tussen politici, hoge ambtenaren en leiders van belangrijke maatschappelijke organisaties tegenwoordig kleiner geworden. Ze vormen tezamen een politieke elite en de carrière van de bewoners van deze politieke wereld speelt zich vaak afwisselend in een van de drie kringen af. Van incomptabiliteit tussen de functies is geen sprake meer. Als de Kamer als enige de regering en de regering als enige haar ambtenaren zou controleren, zou tegen deze vermenging wel degelijk bezwaar moeten worden gemaakt, maar dat is niet meer het geval.
De controlefunctie is in Nederland en ook in de andere westerse landen vrijwel volledig terechtgekomen bij de media[3], een publieke functie die nog niet bestond toen het parlement vroeger die functie waarnam. Dagelijks worden voor radio en televisie de politieke onderwerpen van de dag behandeld en de kranten doen hetzelfde gedetailleerder en uitgebreider. De politiek gebruikt daarnaast de media om haar standpunten te formuleren en over te brengen op het publiek. De opiniemakers in de samenleving gebruiken de media om de politiek te beïnvloeden en mede te controleren. Blijkt uit de media dat een politiek voornemen niet op voldoende draagvlak in de samenleving kan rekenen, dan wordt het zo geruisloos mogelijk van de agenda afgevoerd. De vrees dat politieke besluiten op kritiek en met name op morele kritiek in de media en uit de samenleving kunnen rekenen is meestal voldoende om politici van zulke besluiten te weerhouden of er in elk geval voor te zorgen dat het niet in de openbaarheid komt.
Van de staatkundige organisatie, zoals die na de Amerikaanse en Franse revoluties zijn ingericht, is niet zo veel meer over. De trias politica van Montesquieu met haar scheiding der machten zoals uitgewerkt in De Geest van de Wetten, bestaat niet meer.
De rechterlijke macht is gebleven. Haar invloed is eerder toe- dan afgenomen. Conflicten in de samenleving worden door de rechter beslist ook als er geen wetgeving is waar hij zich op kan beroepen. De regering en het parlement zijn versmolten en vormen tezamen met sociale organisaties en de ambtenaren de overheid. Controle wordt uitgeoefend door de media.

Wetten zijn in meerderheid geen rechtsbronnen meer in de zin waarin zij door Montesquieu zijn beschreven, maar vaak niet meer dan de formele manier waarop de gemeenschappelijke besluiten van regering en parlement worden geformuleerd. Het format van onze democratische regering is gehandhaafd, maar de inhoud is behoorlijk veranderd.

[1] Een coutume is een ‘usage juridique oral, consacré par le temps et accepté par la population d’un territoire déterminé’ (Wikipédia).
[2] Onder maatschappelijke instemming dient hier niet verstaan te worden de instemming van de bevolking of zelfs maar van de publieke opinie, maar meer van de geïnstitutionaliseerde maatschappelijke vertegenwoordigingen, zoals werkgevers en werknemers, boerenorganisaties, de Vereniging van Banken en andere corporatieve instituties, waarvan de SER de belangrijkste is.
[3] Voor de functie van de media in dit opzicht wordt verwezen naar het Hutton Report http://www.justice.gov.uk/index.htm

Advertenties

Over akasdorp

gepensioneerd advocaat
Dit bericht werd geplaatst in geschiedenis, maatschappelijk, overheid, politiek, staatsrecht. Bookmark de permalink .

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit / Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit / Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit / Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit / Bijwerken )

Verbinden met %s