Gjalt de Graaf.

U denkt misschien dat een bestuurskundige verstand heeft van besturen maar dat is niet noodzakelijk zo. Een bestuurskundige heeft verstand van sociologie en van de opvattingen en de gewoontes van ambtenaren. Om te illustreren hoe sociologen denken geef ik een voorbeeld. Zij hebben de volgende definitie van een heuristic device:
Any procedure which involves the use of an artificial construct to assist in the exploration of social phenomena. It usually involves assumptions derived from extant empirical research.

Wie zelf geen socioloog is wordt in elk geval van zo’n definitie niet wijzer. De filosofische definitie van dezelfde term heuristic of heuristisch, die U bijvoorbeeld bij Wikipedia aan kunt treffen is veel simpeler:

Heuristic[1] or heuristics (from “Εὑρίσκω” for “find” or “discover”) refers to experience-based techniques for problem solving, learning, and discovery. Heuristic methods are used to speed up the process of finding a good enough solution, where an exhaustive search is impractical. Examples of this method include using a “rule of thumb“, an educated guess, an intuitive judgment, or common sense.
Dat is een definitie waar je wat aan hebt, in helder Engels met een paar voorbeelden erbij, zoals dat hoort. Maar van het eerdere en onbegrijpelijke soort definities zit de sociologie vol.
Onze beste sociologen, zoals J.A.A. van Doorn[2], Norbert Elias[3] en Abram de Swaan[3] hebben of hadden zo genoeg van het jargon dat zij zich hebben bijgeschoold tot historici of tot stukjesschrijvers en het vak tenslotte gelaten hebben voor wat het is.
Gjalt de Graaf hoort misschien meer tot het soort Van Doorn en De Swaan dan tot de gemiddelde soort Nederlandse socioloog. Zijn artikel in de Volkskrant[4], naar aanleiding van de laatste Uruzgan missie, was in elk geval heel leesbaar. Het vereist wel wat interpretatie als U precies wilt begrijpen wat er staat. Hij had iets dergelijks al eens eerder en uitgebreider geschreven in het tijdschrift voor bestuurskunde[5], wat U er ook op na zou kunnen slaan.
Hij legt ons uit waarom ambtenaren in het algemeen en topambtenaren in het bijzonder niet loyaal zijn aan hun ministers zoals de theorie van Max Weber dat vereist.
Het staatsrechtelijke leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid gaat uit van loyaliteit en gehoorzaamheid van de ambtenaar. Dat is niet zo maar een formele regel, die geen praktisch belang zou hebben. De ministeriële verantwoordelijkheid tegenover het parlement faalt als de minister niet meer op zijn ambtenaren kan vertrouwen en daarmee de democratische grondslag van ons systeem van regeren. Maar
de regel geldt niet meer en De Graaf legt uit hoe het in werkelijkheid gaat.
Ambtenaren, zegt hij, zijn in de eerste plaats loyaal aan het eigen vakgebied en de daarbij behorende professionele regels, niet aan hun minister. Ook zijn ze, in hun beleving, loyaal aan de samenleving en de wet, maar dan op de manier waarop zij dat zien.[7]
Max Weber[8] legt uit waarom een bureaucratie uitsluitend fatsoenlijk werken kan wanneer ambtenaren wel strikt loyaal zijn aan hun superieuren. Dat betekent in laatste en eerste instantie loyaal aan de minister, want alleen dan kan het democratische karakter van de overheid worden gegarandeerd. Wanneer de minister er niet op kan vertrouwen dat een ambtenaar doet wat hem wordt opgedragen en hem daarover correct informeert, kan hij tegenover het parlement zijn politieke verplichtingen niet nakomen. Dan wordt de parlementaire controle een farce. Een voorbeeld van zo’n farce die tot het aftreden van de betrokken ministers[9] heeft geleid, was de berichtgeving aan het parlement over de Schipholbrand van 2005.

Wanneer De Graaf dus constateert dat hij de Weberiaanse vorm van loyaliteit in Nederland bij zijn onderzoek niet heeft aangetroffen, dan geeft hij daarmee een gedeeltelijke verklaring waarom de Nederlandse overheid niet erg goed meer functioneert.
Wat betekent het, om loyaal zijn aan je vak en de bijbehorende regels? Waarschijnlijk toch vooral loyaal aan je eigen inzichten, en er daarbij van uitgaan dat de ambtenaar de professional is en de politicus maar een amateur. Zoiets bleek ook wel uit de enquête die deel uitmaakte van het onderzoek van De Graaf: meer dan de helft van de ambtenaren zou het niet zien zitten om loyaal te werken voor een politicus tegen wiens politieke opvattingen hij bezwaren heeft.
Er zijn ook ambtenaren, zegt hij, die de eigen politieke voorkeuren in hun werk uitschakelen, maar zonder dat dit tot de loyaliteit leidt die Weber vooronderstelt. Dan onderscheidt hij een groep ambtenaren die zich vooral op hun privéleven richten en die met zware begrippen als ambtelijke gehoorzaamheid en loyaliteit niet willen worden lastig gevallen. Die zijn op hun werk van negen tot vijf. Ze doen daar wat ze tegen komen en gebruiken daarbij hun eigen oordeel voor wat dat waard is. En tenslotte is er een groep die niemands autoriteit erkent behalve de eigen en daarbij wet en regelgeving naar eigen inzichten interpreteert.
Het is me niet helemaal duidelijk in hoeverre hier van vier te onderscheiden groepen sprake is. Nogal wat ambtenaren vertonen de kenmerken die De Graaf onderscheidt alle vier. Ze hebben niet zo’n duidelijke politieke voorkeur maar wel duidelijke afkeren, ze overwerken zich niet, en laten zich aan de opvattingen van anderen weinig gelegen liggen. Dat beschrijft een flink deel van Nederlandse ambtenaren. Niet omdat ze niet beter zouden kunnen en vaak ook willen ze persoonlijk ook wel beter, maar omdat de bedrijfscultuur zo is; meer wordt niet van ze gevraagd, hun rechtspositie is solide, hun kan weinig gebeuren.
De Graaf komt ondanks deze analyse die, naar hij zegt, op veel onderzoek is gebaseerd, niet tot een logische eindconclusie. Hij veronderstelt niet dat wat de Amerikaanse diplomaten aan hun politieke bazen rapporteerden over Nederland en Uruzgan de opvattingen representeerde van de Nederlandse ambtelijke top. Dat BuZa de voortzetting van de Nederlandse deelname aan de NATO missie in Afghanistan wenselijk achtte en dat de minister zich gevoegd heeft. Toch is dat wat waarschijnlijk is gebeurd en wat iedereen die Yes, Minister goed heeft gevolgd, als vanzelfsprekend zou beschouwen.
De Graaf is als bestuurskundige geïnteresseerd in ambtelijke corruptie en in het verlengde daarvan in ethiek. Het eerste onderwerp ken ik uit mijn strafpraktijk als advocaat en het tweede heeft mijn persoonlijke interesse[10]. Zijn artikel in Justitiële Verkenningen ‘ De corrupte functionaris, zijn omkoper en hun relatie’ interesseerde me al vanwege de titel. Het is mijn ervaring uit de tijd dat ik wel ondernemers verdedigde aan wie het omkopen van ambtenaren ten laste werd gelegd, dat in de meerderheid van de gevallen het initiatief tot de corruptie van de ambtenaar uitging. Geen omkoperij dus, maar afperserij. Er zijn, of waren in die tijd ambtelijke organisaties die in hun lagere regionen echt behoorlijk corrupt waren. Het Gemeente Vervoerbedrijf in Amsterdam was daar toen een voorbeeld van. Corruptie was er een tijd lang zo gebruikelijk dat men na onderzoek niet eens tot het ontslag van alle betrokkenen kon overgaan, omdat dan het openbaar vervoer in de hoofdstad was komen stil te liggen.
Het zou me geïnteresseerd hebben te vernemen wat de sociologische mechanismen zijn waardoor een ambtelijke organisatie corrupt wordt. Hoe is het mogelijk dat een organisatie niet meer in de eerste plaats doet waar het voor opgezet is maar zich in dienst stelt van het eigen belang of van de hobby’s van een paar hoge ambtenaren? Dat lijkt mij nu bestuurskunde te zijn en eigenlijk ook wel sociologie, maar het antwoord daarop heb ik niet gevonden.

[1] Heuristisch is je weg vinden door een probleem met vallen en opstaan, zou je misschien in het Nederlands zeggen.
[2 Zie bijvoorbeeld zijn laatste boek, Duits Socialisme, een lang historisch essay over socialisme en nationaal socialisme.]
[3] zijn beroemdste werk: Het Civilisatieproces.
[4] Amerika in termijnen.
[5] Van 19/1/11
[6] De Graaf, G. (2006). The autonomy of the contracting partner. An argument for heuristic contractarian business ethics. Journal of Business Ethics, 68(3), 347-361
[7] Omdat ambtenaren en ministers toch min of meer verwant zijn wat hun maatschappelijke opvattingen en werk ethos aangaat, bestaat er wel een ruime overlap in hoe de een en de ander de regels interpreteren.
[8] in Wirtschaft und Gesellschaft.
[9] De ministers Donner en Dekker
[10] Zie de rubriek ethiek op mijn site

Advertenties

Over akasdorp

gepensioneerd advocaat
Dit bericht werd geplaatst in wetenschap en filosofie. Bookmark de permalink .

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit / Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit / Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit / Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit / Bijwerken )

Verbinden met %s